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9 septembre 2002. Loi d'orientation et de programmation pour la justice

II. - ADAPTER LE DROIT PENAL A L'EVOLUTION DE LA DELINQUANCE ET DEVELOPPER L'EFFECTIVITE DE LA REPONSE PENALE

A. - Adapter le droit pénal et la procédure pénale à l'évolution de la délinquance
Les réformes successives de la procédure pénale introduites au cours des dernières années ont conduit à une complexité croissante des règles applicables qui, dans de nombreux cas, affaiblissent l'efficacité de la répression et compromettent largement l'autorité de l'État en laissant se développer un sentiment d'impunité chez les auteurs d'infractions et d'exaspération chez nos concitoyens.
Il importe d'ores et déjà de procéder à des simplifications pour permettre de recentrer les magistrats intervenant en matière pénale sur leurs missions premières. Il conviendra également de faciliter l'exercice des poursuites pénales et de mieux prendre en compte les formes nouvelles de criminalité.

B. - Mettre en place les conditions d'un traitement judiciaire rénové de la réponse pénale

1. Réduire les délais de jugement des affaires pénales
Le nombre de magistrats et de fonctionnaires de justice sera fortement augmenté afin de réduire les délais de traitement des affaires soumises aux juridictions pénales et d'accroître le nombre de poursuites. Dans cette même optique de réduction des délais, les modalités de désignation des experts et de suivi des expertises devront être revues.

2. Accroître le soutien aux associations œuvrant en amont des condamnations pénales
Ce renforcement permettra le développement des enquêtes sociales rapides, des enquêtes de personnalité et des mesures de contrôle judiciaire socio-éducatives afin de donner aux juridictions pénales les moyens de mieux ajuster la sanction.

3. Réduire les délais d'exécution des peines
Les emplois de magistrats du parquet et de fonctionnaires créés pour contribuer à réduire les délais de jugement pénaux seront utilisés, pour partie, pour renforcer les services de l'exécution des peines, afin de mettre rapidement à exécution les peines prononcées et, notamment, de ramener à environ trois mois le délai d'exécution des jugements contradictoires. Afin de mieux cerner les besoins, une grille d'évaluation et des indicateurs de résultats et de délais seront développés.

C. - Développer la capacité de mise à exécution des peines en milieu pénitentiaire

1. Augmenter la capacité des établissements pénitentiaires et améliorer les conditions de détention
Le parc pénitentiaire souffre d'une capacité d'accueil insuffisante et de la vétusté de certains de ses établissements. Pour remédier à ces difficultés, un programme de construction d'établissements pénitentiaires sera mis en œuvre. Il comportera 11 000 places, dont 7 000 consacrées à l'augmentation de la capacité du parc et 4 000 en remplacement de places obsolètes. L'ensemble des personnes intéressées au sujet et notamment des membres du personnel de l'administration pénitentiaire seront consultés, lors de l'élaboration de ce programme, sur les caractéristiques des constructions envisagées. En outre, la réalisation des établissements pourra être fortement accélérée grâce à des dispositions prévues par la présente loi. Le programme de construction des établissements pénitentiaires prévoira des espaces de travail de manière qu'une activité professionnelle adaptée puisse être proposée à toute personne qui en fait la demande.
Le Gouvernement présentera également une loi d'orientation pénitentiaire qui aura pour objet de définir le sens de la peine et de préciser les missions assignées à la prison.
Une réflexion sur les dispositifs d'individualisation des peines en cours d'exécution sera engagée.

2. Développer fortement le placement sous surveillance électronique
Le dispositif de placement sous surveillance électronique de personnes condamnées à une peine d'emprisonnement ferme a été mis en œuvre de façon expérimentale depuis plus de dix-huit mois dans quatre, puis neuf sites.
Ce dispositif doit maintenant être généralisé, ce qui suppose l'externalisation d'une partie des fonctions de gestion des alarmes. L'objectif est de permettre, à l'échéance d'un délai de cinq ans, le placement simultané sous surveillance électronique de 3 000 personnes.

3. Renforcer les services pénitentiaires d'insertion et de probation
Pour assurer le suivi et le contrôle de l'ensemble des 180 000 personnes dont ils ont la charge, les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) de l'administration pénitentiaire disposent aujourd'hui de 2 000 agents directement au contact du public placé sous main de justice. Pour raccourcir les délais de prise en charge et intensifier le suivi des personnes prévenues et condamnées à l'égard desquelles les risques de récidive sont les plus importants, il est nécessaire de renforcer les effectifs de ces services.

4. Développer les structures en milieu ouvert
Afin d'exécuter les courtes peines ou de préparer les condamnés à la sortie, une attention particulière sera portée sur les centres destinés à mettre en place les mesures d'exécution des peines en milieu ouvert.

D. - Améliorer le fonctionnement des services pénitentiaires

1. Accroître le niveau de sécurité des établissements
Les évasions et tentatives d'évasion survenues au cours de l'année 2001 sont venues rappeler la nécessité de renforcer les dispositifs de sécurité dans les établissements pénitentiaires.
L'administration pénitentiaire devra, au cours de la période des cinq prochaines années, mettre en place, dans les établissements pénitentiaires les plus exposés, un dispositif de brouillage des communications par téléphones portables et un tunnel d'inspection à rayons X pour éviter des contacts non contrôlés avec l'extérieur. Les miradors et les dispositifs de filins anti-hélicoptères seront adaptés pour prévenir les risques d'évasion et préserver la sécurité des personnels. Un programme spécifique de renforcement de la sécurité dans les maisons centrales sera mis en place.

2. Améliorer la prise en charge et le taux d'activité des détenus
Afin d'améliorer la prise en charge des personnes détenues et de préparer leur sortie dans un souci de réinsertion et de prévention de la récidive, il est primordial de renforcer la lutte contre l'indigence, de veiller au maintien des liens familiaux, d'améliorer les conditions d'exercice du travail des personnes détenues et de valoriser leurs acquis sociaux et professionnels.
Dans la perspective de la suppression des frais d'entretien, une réforme de la gestion des comptes nominatifs sera étudiée. Elle visera en particulier à augmenter la part réservée aux parties civiles et à introduire un principe de progressivité sur l'ensemble des prélèvements. Un rapport présentant les axes de cette réforme et incluant le projet de décret nécessaire à sa mise en œuvre sera déposé au Parlement dans un délai de six mois.

3. Favoriser l'accès des détenus aux soins médicaux et psychologiques
Les personnes détenues doivent pouvoir bénéficier du même accès aux soins que celui qui est donné à la population générale tout en respectant les règles de sécurité liées à leur condition de détenus.
Les hospitalisations d'urgence et de très courte durée des personnes incarcérées ont lieu dans les hôpitaux de rattachement qui ne sont toutefois pas encore tous dotés des équipements de sécurité nécessaires. Il convient de parfaire les conditions de sécurité pendant les transferts et le séjour des personnes détenues hospitalisées.
Les contraintes carcérales ne permettent pas un suivi médical continu des patients atteints de troubles mentaux. Pour répondre à ce besoin seront créées des unités hospitalières sécurisées psychiatriques en établissements de santé.
Une attention particulière doit également être portée à la prévention et à la lutte contre la toxicomanie en détention ainsi qu'au suivi du toxicomane après son incarcération.
S'agissant de l'incarcération des personnes âgées et des personnes handicapées, il convient d'accroître le nombre de cellules aménagées et d'améliorer leur prise en charge sociosanitaire.
Les conditions de transfert à l'administration pénitentiaire de missions nouvelles (surveillance des détenus hospitalisés et, plus généralement, garde et escorte des détenus) feront l'objet d'une réflexion interministérielle.

4. Mettre à niveau les services d'administration déconcentrée et de formation
Il est impératif que les directions régionales soient en mesure de mettre en œuvre les politiques publiques, de gérer les moyens financiers qui leur sont délégués et d'assurer la gestion des ressources humaines de leurs services.
Par ailleurs, la capacité de formation de l'Ecole nationale de l'administration pénitentiaire sera accrue pour pourvoir aux besoins de recrutement dans les prochaines années.

5. Revaloriser le statut des personnels pénitentiaires et améliorer les conditions d'exercice de leur mission
Le statut des personnels pénitentiaires devra mieux prendre en compte les obligations particulières auxquelles ces personnels sont astreints.
La réalisation de l'ensemble des actions consacrées à l'effectivité de la réponse pénale se traduira par la création de 3 600 emplois, dont 410 dans les services judiciaires et 3 190 dans les services pénitentiaires.
762 MEuros seront affectés à cet objectif en dépenses ordinaires ainsi que, pour l'investissement, 1 198 MEuros en autorisations de programme.

III. - PREVENIR ET TRAITER PLUS EFFICACEMENT LA DELINQUANCE DES MINEURS
Le nombre des mineurs mis en cause par les services de police et de gendarmerie a augmenté de 14,92 % entre 1997 et 2001, passant de 154 037 à 177 017. Ils représentent à eux seuls 21 % du total des mis en cause.
La délinquance des mineurs est principalement une délinquance de voie publique, donc une délinquance visible. Elle se caractérise notamment par une augmentation significative des faits de violence (+ 16,4 % de vols avec violences entre 1997 et 2000, + 39,5 % d'atteintes aux personnes) et d'atteintes aux mœurs (+ 18,5 %).
Ces caractéristiques appellent des réponses fortes de la part des pouvoirs publics. Il convient donc d'adapter les conditions procédurales de la réponse pénale à cette délinquance ainsi que de réaffirmer la valeur de la sanction, tout en poursuivant et en développant les actions de prévention et de réinsertion. Des actions de prévention de la délinquance et de la violence devront être menées au sein des établissements scolaires, dès l'école primaire, en direction des élèves, de leurs parents et des enseignants. Ces actions seront notamment mises en œuvre par des psychologues, des médecins scolaires et par l'ensemble des professionnels concernés.
Il est ainsi nécessaire d'adapter l'ordonnance du 2 février 1945 aux nouvelles caractéristiques de cette délinquance dans le respect de ses principes directeurs, à savoir la spécialisation des magistrats et la primauté de l'action éducative, en diversifiant les sanctions éducatives pour les mineurs de dix à treize ans, en permettant aux magistrats de la jeunesse de placer les mineurs délinquants, y compris les moins de seize ans, dans des centres éducatifs fermés dans le cadre d'un contrôle judiciaire ou d'un sursis avec mise à l'épreuve dont la révocation peut entraîner la détention, et en instaurant une procédure de jugement à délai rapproché.
Pour permettre la mise en œuvre et rendre effectives ces dispositions, il est prévu de développer, d'une part, un dispositif de prise en charge fortement renforcé pour les mineurs récidivistes, dans un double souci de protection de l'ordre public et de traitement des difficultés des mineurs concernés, d'autre part, des actions de prévention et de réinsertion.

A. - Renforcer et encadrer le dispositif de traitement des mineurs récidivistes ou violents

1. Sous la responsabilité de la protection judiciaire de la jeunesse, créer des centres éducatifs fermés destinés à accueillir les mineurs délinquants dans un cadre permettant de s'assurer de leur présence effective
Sur les 65 000 mineurs jugés en matière pénale en 2001, 3 800 ont fait l'objet d'une mesure de placement dans les établissements du secteur public et du secteur associatif habilité, 3 200 ont été incarcérés. Il est parfois difficile, notamment dans les régions les plus concernées par la délinquance juvénile (Ile-de-France, Nord, Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d'Azur), de trouver dans les délais très brefs imposés par la procédure pénale, notamment en alternative à l'incarcération, un lieu de placement adapté pour les mineurs multirécidivistes.
Il convient d'augmenter les capacités d'accueil des centres éducatifs renforcés tout en développant un contrôle plus strict de ces mineurs délinquants de manière à prévenir les fugues afin de mieux répondre aux demandes des magistrats. Les moyens des centres éducatifs existants devront être renforcés et leur action éducative développée.
Par ailleurs, la présente loi crée des centres éducatifs fermés dans le secteur public et dans le secteur associatif habilité en vue d'accueillir, d'une part, des mineurs placés sous contrôle judiciaire, d'autre part, des mineurs ayant fait l'objet d'une peine de prison avec sursis et mise à l'épreuve. En outre, elle prévoit que les mineurs placés au sein des centres éducatifs fermés, dont ceux âgés de treize à seize ans, pourront être mis en détention en cas de violation des conditions du placement, notamment en cas de fugue. Le placement au sein des centres éducatifs fermés répondra ainsi à la nécessité d'une prise en charge renforcée des mineurs multiréitérants. Parallèlement, une prise en charge éducative, fondée sur l'enseignement et l'insertion professionnelle, sera mise en œuvre sur la base d'un programme rigoureux élaboré en étroite collaboration avec les autres départements ministériels concernés, notamment le ministère de l'éducation nationale. 600 places seront créées dans les centres éducatifs fermés.
Des outils d'évaluation de l'action éducative et de suivi de la trajectoire des mineurs suivis seront élaborés conformément aux orientations de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances et de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale.

2. Sous la responsabilité de l'administration pénitentiaire et avec la protection judiciaire de la jeunesse, créer de nouveaux quartiers de mineurs dans les établissements pénitentiaires et créer des établissements pénitentiaires autonomes pour mineurs
Le nombre de places dans les établissements pénitentiaires pour l'accueil des mineurs détenus est insuffisant. De nombreux quartiers de mineurs sont très dégradés. 500 places devront être créées dans les quartiers de mineurs et des travaux de rénovation vont être engagés. 400 places seront créées dans de nouveaux établissements pénitentiaires spécialisés pour l'accueil des mineurs. L'objectif, à terme, est de favoriser au maximum la suppression des quartiers de mineurs au profit de ces nouveaux établissements spécialisés.
L'intervention continue des services de la protection judiciaire de la jeunesse sera organisée auprès de l'ensemble des mineurs incarcérés, car ceux-ci justifient une prise en charge pluridisciplinaire et un soutien personnalisé.
La réflexion sera engagée sur la possibilité de faire du juge des enfants le juge de l'application des peines en matière de détention. En effet, l'une des difficultés actuelles est que le juge des enfants n'est pas juge de l'application des peines lorsqu'un mineur est incarcéré, cette fonction revenant au juge de l'application des peines.

B. - Développer la prévention de la récidive
La justice des mineurs doit apporter une contribution majeure à la prévention de la récidive et de la réitération des infractions commises par les mineurs.
Cet objectif doit être atteint grâce à trois réformes de procédure opérées par la présente loi, ainsi que par un plan de relance de mesures de milieu ouvert.

1. Organiser l'intervention du juge de proximité en matière de répression de la délinquance des mineurs
Le juge de proximité pourra connaître de certaines contraventions des quatre premières classes commises par les mineurs.

A l'initiative du procureur de la République, il pourra ainsi intervenir rapidement dans le champ des petites infractions commises par des primodélinquants et, dans un cadre plus solennel et ferme que celui de l'alternative aux poursuites, prononcer des mesures éducatives et préventives.

2. Créer une nouvelle procédure de jugement à délai rapproché
De la rapidité de l'intervention du juge des enfants dépend souvent l'efficacité répressive et préventive de sa décision. La présente loi permet ainsi au procureur de la République, dès lors que des investigations suffisantes auront été opérées quant aux faits et à la personnalité du mineur, de saisir le juge des enfants afin qu'il comparaisse devant le tribunal pour enfants dans un délai rapproché pour y être jugé.
Ainsi la comparution en justice et la décision du tribunal pour enfants seront, en raison de leur proximité dans le temps avec les infractions commises, de nature à dissuader effectivement le mineur de réitérer ou récidiver.

3. Faciliter la retenue et créer des sanctions éducatives pour les mineurs de dix à treize ans
La délinquance des mineurs de dix à treize ans connaît depuis quelques années une progression importante et inquiétante (augmentation de 8 % du nombre de mineurs de douze ans déférés devant les juges des enfants en 2001). Il est donc indispensable de faciliter les conditions de l'enquête en portant de dix à douze heures renouvelables une seule fois la retenue dont ils peuvent faire l'objet et en diminuant le seuil des sanctions permettant cette retenue. Il convient aussi de créer pour cette classe d'âge très jeune une réponse pénale originale à vocation éducative et préventive, le cas échéant plus ferme et dissuasive qu'une simple mesure éducative.
Ces sanctions éducatives sont la confiscation de l'objet ayant servi à la commission de l'infraction, l'interdiction de paraître en certains lieux, notamment celui de l'infraction, l'interdiction d'entrer en rapport avec la victime, l'accomplissement d'un stage de formation civique, une mesure d'aide ou de réparation.

4. Améliorer la prise en charge en milieu ouvert (relance des mesures de réparation, augmentation des classes-relais)
Le renforcement d'une politique pénale tendant à traiter de manière immédiate et systématique les infractions commises par les mineurs, l'accélération des procédures devant les juridictions ont créé un goulet d'étranglement au moment de la mise à exécution des mesures et des peines prononcées par les tribunaux. Le délai moyen des prises en charge des mesures éducatives et des peines est de 51,9 jours.
Les objectifs sont donc pour fin 2007 de réduire les délais de prise en charge des mesures éducatives et des peines de 51,9 jours à 15 jours, d'augmenter le nombre de mesures de réparation et d'accroître la participation de la protection judiciaire de la jeunesse aux 200 classes-relais supplémentaires qui seront créées.

5. Responsabiliser les parents de mineurs délinquants
L'implication des parents dans les mesures prononcées à l'égard du mineur délinquant est essentielle pour la prévention de la récidive. Il est donc nécessaire, parallèlement aux mesures de soutien dont ces parents peuvent bénéficier, de renforcer cette implication en créant une amende civile à l'encontre des parents qui ne défèrent pas aux convocations du juge et en appliquant effectivement l'article 227-17 du code pénal, qui permet de condamner les parents qui manquent à leurs obligations et mettent en danger leur enfant mineur.

C. - Mettre à niveau les services de formation et d'administration des services de la protection judiciaire de la jeunesse

1. Renforcer les capacités de pilotage et d'administration des services de la protection judiciaire de la jeunesse au niveau territorial
La direction de la protection judiciaire de la jeunesse doit renforcer l'inscription de son action dans les politiques publiques concernant l'enfance et la coordination avec les responsables territoriaux (notamment conseils régionaux et départementaux). Elle doit aussi améliorer ses capacités de gestion au plan local afin de renforcer son expertise et poursuivre le processus de déconcentration qui n'est réalisé actuellement que pour les crédits de fonctionnement. Cela nécessite un renforcement quantitatif et qualitatif de la filière administrative.

2. Adapter le dispositif de formation aux besoins
Pour faire face aux besoins de recrutement dans les prochaines années, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse devra adapter ses moyens de formation et de recrutement et bénéficier de la possibilité de recruter des personnes dont l'expérience professionnelle favorisera la diversification des compétences des personnels ainsi que la mise en œuvre des actions en faveur de la réinsertion des mineurs dont elle a la charge.
Les objectifs sont de renforcer la professionnalisation de la formation, d'allonger la formation initiale et continue des directeurs de service et de développer la formation des directeurs territoriaux notamment en matière de gestion, de transformer le Centre national de formation et d'étude de la protection judiciaire de la jeunesse en établissement public administratif et de mener à bien sa délocalisation.

3. Améliorer le patrimoine immobilier des établissements qui accueillent des mineurs de la protection judiciaire de la jeunesse
Il est indispensable de développer au sein des structures régionales l'expertise et les capacités en termes de conduite de projets immobiliers pour réaliser les opérations d'entretien et de maintenance des installations ainsi que la réalisation des nouveaux dispositifs prévus par la présente loi.
1 988 emplois seront créés pour la mise en œuvre de cet objectif de traitement plus efficace de la délinquance des mineurs, dont 188 dans les services judiciaires, 550 dans les services pénitentiaires et 1 250 dans les services de la protection judiciaire de la jeunesse. 423 MEuros en dépenses ordinaires seront affectés à cet effet sur la période couverte par la présente loi ainsi que 170 MEuros en autorisations de programme.