Loi du 22 juillet 1912 sur les tribunaux pour enfants et adolescents et sur la liberté surveillée
« Titre 1er. Des infractions à la loi pénale imputables aux mineurs au-dessous de treize ans.
Art. 1er . Le mineur de l’un ou de l’autre sexe de moins de treize ans, auquel est imputée une infraction à la loi pénale, qualifiée crime ou délit, n’est pas déféré à la juridiction répressive.
Il pourra être soumis, suivant les cas, à des mesures de tutelle, de surveillance, d'éducation, de réforme et d’assistance qui seront ordonnées par le tribunal civil statuant en chambre du conseil...
Dans les tribunaux où existent plusieurs chambres, le président désigne celle de ces chambres qui statuera sur les affaires relatives aux mineurs de treize ans [...]
Art. 4. Le juge d’instruction recherche, en se conformant aux règles générales du code d’instruction criminelle et de la loi du 8 décembre 1897, si le mineur est l’auteur de l’infraction qui lui est reprochée...
S’il paraît ... que l’enfant est l’auteur d’un fait qualifié crime ou délit, il devra être procédé à une enquête sur la situation matérielle et morale de la famille, sur le caractère et les antécédents de l’enfant, sur les conditions dans lesquelles celui-ci a vécu et a été élevé, et sur les mesures propres à assurer son amendement. Cette enquête sera complétée, s’il y a lieu, par un examen médical.
Le juge d’instruction pourra charger de cette enquête complémentaire un rapporteur, figurant dans une liste établie par la chambre du conseil au commencement de l’année judiciaire et choisi de préférence parmi les catégories suivantes : magistrats ou anciens magistrats, avocats de l’un ou de l’autre sexe, avoués ou avoués honoraires, membres de l’un ou de l’autre sexe des sociétés de patronage reconnues d’utilité publique ou désignées par un arrêté préfectoral, et membres de l’un ou de l’autre sexe des comités de défense des enfants traduits en justice [...]
Titre II. De l’instruction et du jugement des infractions à la loi pénale imputables aux mineurs de treize à dix-huit ans. Des tribunaux pour enfants et adolescents.
[...]
Art. 17. Dans les tribunaux où il existe plusieurs juges d’instruction, un ou plusieurs de ces magistrats, désignés par le premier président sur la proposition du procureur général, seront chargés spécialement de l’instruction des inculpations dont sont l’objet les mineurs de dix-huit ans.
Le magistrat instructeur fait porter son enquête, en même temps que sur les faits incriminés, sur la situation matérielle et morale du mineur et de sa famille. ...
Art. 18. Dans chaque arrondissement, le tribunal de première instance se forme en tribunal pour enfants et adolescents, pour juger dans une audience spéciale les mineurs de treize à seize ans auxquels sont imputés des crimes ou des délits, et les mineurs de seize à dix-huit ans qui ne sont inculpés que de délits.
Au tribunal de la Seine et dans les tribunaux composés de plusieurs chambres, il est formé, dans le tribunal de première instance, une chambre spéciale, dite tribunal pour enfants et adolescents, chargée de juger les mineurs de treize à seize ans et de seize à dix-huit ans visés au paragraphe précédent...
Art. 19. Chaque affaire est jugée séparément en l’absence de tous autres prévenus.
Sont seuls admis à assister aux débats les témoins de l’affaire, les proches parents du mineur, les tuteur et subrogé tuteur du mineur, les membres du barreau, les représentants de l’assistance publique, les membres, agréés par le tribunal, des sociétés de patronage, des comités de défense des enfants traduits en justice et des autres institutions charitables s’occupant des enfants, les délégués du tribunal et les représentants de la presse.
La publication du compte rendu des débats des tribunaux pour enfants et adolescents est interdite. Il en est de même de la reproduction de tout portrait des mineurs poursuivis, de toute illustration les concernant ou concernant les actes à eux imputés...
Titre III. De l'éducation surveillée.
Art. 20. Le tribunal peut prononcer provisoirement la mise en liberté surveillée d’un mineur de treize à dix-huit ans, sous la garde d’une personne ou d’une institution charitable qu’il désigne et dont il dirige l’action [...]
Art. 22. Le tribunal peut désigner, en qualité de délégués, un certain nombre de personnes de l’un ou de l’autre sexe chargées, sous sa direction, d’assurer et de contrôler la mise en liberté surveillée prononcée en vertu des articles 20 et 21.
Ces délégués sont choisis de préférence parmi les membres des sociétés de patronage, des comités de défense des enfants traduits en justice, des institutions charitables agréées par le tribunal ; ils peuvent être des particuliers choisis directement par lui ».
Source : Bulletin des lois, 2e semestre 1912, B. n° 86, n° 4394, p. 2097-2106. Extraits.
Commentaire
Pendant tout le 19e siècle, le traitement pénal des mineurs se fait en application des articles 66 et 67 du Code pénal de 1810. Le mineur de 16 ans, s’il a agi sans discernement, est acquitté. Il peut alors être remis à ses parents ou envoyé en maison de correction pour une durée fixée par le tribunal, durée qui ne peut excéder sa vingtième année. Reconnu pleinement responsable de ses actes (article 67), il subit les mêmes peines que les adultes, mais avec un degré inférieur. Rapidement, les mouvements philanthropiques, préoccupés de leur enfermement ont agi pour les séparer des prisonniers adultes. Afin d'éviter le foyer corrupteur de la prison, ont été créées des prisons pour enfants, comme la Petite Roquette dans la capitale, puis à partir du milieu du 19e siècle, des maisons de correction établies en milieu agricole, à l’exemple de Mettray. Ces établissements d'éducation correctionnelle n’ont d'éducation que le nom et sont de fait impuissants à enrayer la délinquance qu’ils contribuent plutôt à alimenter. Ils traduisent néanmoins une spécificité du traitement pénal des mineurs que l’on va retrouver, à partir des débuts de la Troisième République, dans une politique, toujours animée par les milieux philanthropiques, préconisant des mesures de protection plus que de correction de l’enfance. Peu à peu, se fait jour une volonté législative de protéger l’enfant : la loi sur la protection des enfants maltraités, délaissés ou moralement abandonnés du 24 juillet 1889 entraînant la déchéance paternelle (Lire le texte), loi du 19 avril 1898 sur la répression des violences commises envers les enfants (Lire le texte). C’est dans le prolongement de cette législation qu’est adoptée la loi du 22 juillet 1912 sur les tribunaux pour enfants et adolescents et sur la liberté surveillée, marquant l’adaptation des tribunaux au traitement judiciaire de la délinquance juvénile. La portée et les limites de cette loi quant à la naissance des “tribunaux pour enfants” ne peuvent se comprendre qu’en restituant le contexte politique et social de la France à la Belle Époque.
Naissance d’une loi
La rapidité de la discussion parlementaire doit beaucoup à l’efficacité des groupes de pression philanthropiques, à la mise en pratique antérieure par quelques tribunaux de procédures spécifiques pour les mineurs et au contexte d’une montée de la délinquance juvénile.
La montée de la délinquance juvénile : le temps des Apaches
Alors que pendant le premier 19e siècle, les élites se préoccupaient surtout de l’enfance errante, à partir des années 1870 les représentations se focalisent sur le danger social que représente la délinquance juvénile. Le discours sur l'âge inquiétant de l’adolescent se forge justement à partir des violences et délits commis dans les grandes villes. Ainsi, dans L’Enfance coupable (1895), le criminologue Henri Joly souligne, en utilisant les statistiques, la forte progression de la criminalité chez les mineurs, bien plus élevée que chez les adultes, au cours des dernières décennies. Il insiste sur leurs comportement de plus en plus violents, mettant en valeur les affaires d’assassinats commis par les mineurs. On retrouve cette violence dans les bandes délinquantes et dans la figure de l’Apache qui tendent à se confondre dans les représentations données par la presse. Dans le prolongement d’une sociabilité juvénile, des groupes se forment pour “faire un coup”, n’hésitant pas à faire usage de leurs armes (couteau, revolver) lors des disputes naissant du partage du butin, du contrôle de territoire ou, plus gratuitement, envers les passants, par provocation envers une société adulte contre laquelle ils s’estiment en guerre. Démesurément grossies par la presse, ces bandes d’Apaches font prendre conscience aux milieux politiques dirigeants de la nécessité de combattre ce danger d’une jeunesse rebelle, violente, criminalisée. Ferdinand-Dreyfus, rapporteur de la loi de 1912 au Sénat, se fait l'écho de cette angoisse et reprend les données statistiques relatives à la croissance du nombre de jeunes délinquants depuis 1880.
Particulièrement inquiétants, et rapportés par les magistrats et les spécialistes du crime, sont les chiffres de la récidive chez les jeunes qui traduisent, à l'évidence, l'échec des maisons de correction. Tout enfermement (même en maison d’arrêt), et jusqu’au passage devant un tribunal commencent à être remis en cause comme source de contamination, et cela d’autant plus que le mineur est jeune. L’incapacité des méthodes pénales jusqu’alors utilisées - uniquement répressives - conduit à les remettre en cause comme allant à l’encontre de l’objectif recherché car ne prenant pas en compte la psychologie de l’enfance. Les magistrats sont parmi les premiers à prendre conscience que l’enfant “coupable” est aussi “victime” de son milieu social, voire d’une justice uniquement répressive.
Une pratique antérieure des grands tribunaux
Le Tribunal de la Seine commence le premier, dès les années 1880, à se montrer réticent envers l’enfermement des mineurs. Les ordonnances de correction paternelle sont de plus en plus refusées aux parents et les magistrats prennent soin de faire enquêter sur la moralité des familles. Quelques juges d’instruction, comme Louis Albanel et Adolphe Guillot se spécialisent dans les dossiers de mineurs afin de mieux prendre en compte la spécificité de cette délinquance. Réunis avec des notables philanthropes au sein du Comité des enfants traduits en justice, ces magistrats, prenant appui sur la loi de 1889 relative à la déchéance paternelle et à l’enquête sociale qu’elle prescrit, imposent en 1891 l’abandon de la procédure de flagrant délit au bénéfice d’une instruction systématique pour les mineurs et conseillent aux commissaires de police parisiens de limiter le nombre des arrestations de jeunes pour éviter la promiscuité corruptrice du Dépôt de la Préfecture de police. De même le parquet de la Seine, à partir de 1907, porte les affaires de mineurs devant la seule huitième chambre correctionnelle, réservant un jour particulier à ces audiences. Toujours en 1907, sous l’impulsion d’Henri Rollet, spécialiste du patronage de l’enfance, est expérimentée officieusement la première application de la liberté surveillée, la huitième chambre correctionnelle confie un mineur à sa mère tout en le plaçant sous la garde du patronage de l’enfance. La mesure est ensuite appliquée au stade de l’instruction. Des pratiques similaires sont réalisées dans d’autres grandes villes, préfigurant certaines des dispositions de la loi de 1912.
Groupes de pression et discussion parlementaire
Celle-ci est élaborée et discutée rapidement, deux ans seulement séparant la proposition de loi déposée au Sénat par Fernand-Dreyfus, en juin 1910 de son adoption. Sans doute faut-il prendre en compte le contexte d’une période relativement calme au plan politique suivant les grands affrontements du gouvernement Clemenceau (1906-1909) et de préoccupations relatives aux rapports tendus avec l’Allemagne comme aux crises sociales. Le débat sur la peine de mort (en 1908) suscite bien plus d’intérêt qu’une question plus technique portant sur la procédure de jugement des mineurs. C’est sans doute ce qui donne plus de force à l’intervention des “entrepreneurs de morale” (experts influents dans les élites et proposant les réformes qu’ils jugent indispensables) et groupes de pression qui vont faire venir devant le Parlement cette question. Regroupés au sein du Comité de défense des enfants traduits en justice, animateurs de patronages comme celui d’Henri Rollet, ils vont mettre en avant, à partir d’une conférence faite par Edouard Juilhet, en février 1906, le modèle américain des Juvenile Courts en place depuis la fin du 19e siècle sur le nouveau continent. Le Comité des enfants traduits en justice émet ainsi toute une série de vœux qui vont nourrir le projet de loi déposé par l’un de ses membres, Ferdinand-Dreyfus. Le fait que ce groupe de pression soit nommément cité dans l’article 22 de la loi est très significatif de son influence auprès des pouvoirs publics.
Les six séances de débats au parlement portent essentiellement sur les aspects juridiques et particulièrement sur les magistrats qui vont être amenés à connaître les infractions pénales imputables aux mineurs. Certains, comme les sénateurs René Bérenger et Ferdinand-Dreyfus sont partisans d’un juge familial unique pour les mineurs de 13 ans, alors que le gouvernement et la majorité souhaitent conserver la collégialité. Le débat pose en fait la question de la spécialisation de la justice des mineurs qui est seulement esquissée dans la loi votée.
Portée et limites de la loi : les débuts d’une justice pour mineurs
L’intitulé de la loi de 1912 comme son titre II sont trompeurs quand ils évoquent “les tribunaux pour enfants” : si une irresponsabilité pénale est reconnue pour les plus jeunes, il n’y a qu’un début de spécialisation d’une justice qui entérine la mise en liberté surveillée expérimentée récemment, donnant aux réseaux philanthropiques une place nouvelle.
L’irresponsabilité pénale des mineurs de 13 ans
Elle est reconnue implicitement dans l’article premier puisque même en cas de crime, l’enfant de moins de 13 ans “n’est pas déféré à la justice répressive”. L’instruction les concernant ne pose d’ailleurs jamais la question du discernement et se borne à établir qu’il est bien l’auteur de l’infraction pénale, se préoccupant surtout de mieux connaître son milieu social par une “enquête sur la situation morale et matérielle de la famille”, prolongée éventuellement par un examen médical. L’objectif n’est plus de punir mais “d’assurer l’amendement”. Aussi toute mesure punitive a-t-elle disparu de la loi : tutelle, surveillance, éducation, réforme et assistance seront les dispositions prescrites par les magistrats. Leurs modalités d’application n'étant pas précisées, l’enfermement peut renaître sous une forme déguisée dans les mesures d'éducation ou de “réforme” si celles-ci conduisent dans des établissements collectifs ressemblant aux maisons de correction sans en porter le nom. Les mineurs de 13 à 18 ans - la minorité pénale ayant été portée de 16 à 18 ans en 1906 (Lire le texte) - restent soumis à la juridiction pénale.
Un début de spécialisation : les premiers pas d’une justice des mineurs
Le spécialisation peut se développer au niveau des juridictions appelées à connaître des infractions commises par les mineurs ainsi qu’au niveau de l’instruction. Or sur le premier point, le rejet d’un magistrat unique et la confiance accordée aux tribunaux existants est d’emblée un frein important. En effet, pour les mineurs de 13 ans, c’est la chambre du conseil du tribunal civil de première instance qui est compétente. C’est seulement dans les grandes villes, là où il y a plusieurs chambres, que le président du tribunal pourrait, éventuellement, nommer toujours la même pour siéger hors de la présence du public. Pour les adolescents, le “tribunal pour enfants et adolescents” est en fait le tribunal de première instance qui se “forme en audience spéciale”. Seul le nom du tribunal change. Une seule exception existe, celle du tribunal de la Seine et des autres grandes villes qui forment une “chambre spéciale” méritant vraiment l’appellation donnée par l’intitulé du titre II de la loi. Toutefois, la condition de la spécialisation réside dans une relative stabilité des magistrats faisant partie de cette chambre spéciale.
Au niveau de l’instruction, la situation est de fait la même. Dans l’immense majorité des tribunaux, où il y a un seul magistrat instructeur, l’instruction sera conduite par un généraliste, connaissant de la délinquance des adultes comme des mineurs. Ce n’est que dans les tribunaux des grandes villes, là où il y a plusieurs juges d’instruction que l’un d’entre eux sera désigné - l’article 17 rappelle d’ailleurs que le procureur propose au président un nom, ce qui est éloquent sur le contrôle de l’instruction par le parquet - pour instruire les affaires de mineurs. Dans la mesure où sa fonction est renouvelée, la spécialisation peut se confirmer à ce niveau. Mais au final, bien peu de magistrats pourront se spécialiser en ce domaine.
Cependant tous ceux qui participeront à l’instruction ou au jugement des infractions commises par les mineurs vont s’habituer à une procédure particulière. Le flagrant délit étant exclu, chaque affaire instruite implique obligatoirement une enquête approfondie, particulièrement sur les antécédents et le milieu de vie du jeune. Cette enquête peut faire appel à des personnes extérieures au personnel judiciaire en exercice, par le biais de “rapporteurs”. Pour les adolescents, la publicité est réduite, le jugement publié ne peut comporter le nom du mineur, et le compte rendu du procès est interdit alors même que la presse peut assister à l’audience (article 19). Le souci de protection du mineur va de pair avec une procédure qui soucieuse de mieux appréhender la personnalité des prévenus. Commence à naître, de ce point de vue, un style de justice plus immergé dans la vie sociale, différent de la justice correctionnelle ordinaire.
Naissance de la liberté surveillée
Le titre III est consacré à une mesure nouvelle la “liberté surveillée”, pour les mineurs de treize à dix-huit ans remis à leur famille ou à une institution charitable désignée par le tribunal. Elle consiste à faire contrôler, par des délégués nommés par le tribunal, la liberté dont le jeune bénéficie. Les délégués seront chargés de le visiter, de rapporter ses éventuels écarts de conduite ou difficultés mettant en cause sa moralité, de signaler les obstacles mis à cette surveillance. Ce qui suppose que le tribunal peut revenir sur sa première décision et priver de liberté l’intéressé.
Les délégués du tribunal sont choisis de préférence “parmi les membres des sociétés de patronage, des comités de défense des enfants traduits en justice, des institutions charitables agrées par le tribunal” (article 22). Déjà, au niveau de l’instruction, des rapporteurs pouvaient être choisis dans ces mêmes institutions privées pour compléter l’enquête du magistrat instructeur (article 4). La loi donne donc une place importante au monde de la philanthropie préoccupé de la protection de l’enfance qui est désormais directement appelé à collaborer avec les magistrats. C’est la sanction de son rôle majeur dans la naissance de la justice des mineurs.
Conclusion
D’une certaine façon, ces délégués et rapporteurs participent d’un système d'échevinage qui associe magistrats de carrière et magistrats non professionnels, dans les juridictions spécialisées qui vont se développer après la première guerre mondiale. Toutefois leur rôle est modeste (ils ne sont pas associés au jugement) et la spécialisation de la justice des mineurs est encore peu perceptible. La loi de 1912 consacre surtout une prise de conscience de la nécessité de juger autrement les mineurs, en prenant en compte leur âge, leur milieu familial pour leur éviter au maximum l’emprisonnement facteur de récidive. D’où l’accent mis sur une instruction approfondie, l’exclusion de responsabilité pénale des enfants, le choix de mesures relevant de l’assistance éducative pour les plus jeunes ou de la liberté surveillée pour les adolescents. Quelques “tribunaux pour enfants et adolescents” commenceront à se spécialiser dans les grandes villes (Paris, Lyon) dans l’Entre-deux-guerres. Mais il faudra attendre la Libération et l’ordonnance de 1945 pour que naisse une véritable justice des mineurs.
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